关于《大连市城市更新管理暂行办法》的解读

   2021年12月29日，大连市人民政府办公室在大连市人民政府官网发布《大连市城市更新管理暂行办法》（以下简称“大连城市更新办法”）。大连市城市更新办法是大连市政府在2021年7月发布《大连市城市更新实施方案》之后发布关于开展城市更新的又一重磅文件。针对大连城市更新办法的主要内容，笔者尝试进行解读。鉴于个人认识局限性，可能存在理解错漏，欢迎批评指正。

一、大连市城市更新办法出台的背景

   2020年，党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动，城市更新成为国家战略。2020年12月住建部与辽宁省签署《共建城市更新先导区合作框架协议》，明确要共建沈阳、大连城市更新先导区。2021年4月，辽宁省政府出台《辽宁省建设城市更新先导区“十四五”期间项目建设方案的通知》。2021年6月，住建部与辽宁省政府联合下发《关于印发部省共建城市更新先导区实施方案的通知》，对城市更新提出主要预期目标。为进一步完善大连市城市更新工作的制度体系，规范城市更新业务行为，明确操作流程和支持政策，大连市政府制定了大连城市更新暂行办法。

二、大连市城市更新项目流程

   根据大连城市更新办法的具体条文规定，我们梳理了大连城市更新流程图。从条文规定内容可以看出大连市城市更新项目大致分为四个阶段：城市更新项目申报、城市更新项目计划制定及审批、城市更新项目实施方案编制及审议、城市更新项目实施。具体城市更新项目流程如下图：

三、大连城市更新办法主要内容

   大连城市更新办法共分为六章二十八条，主要明确了城市更新内容、适用范围、工作机制、工作流程、支持政策、风险防控等内容。核心主要内容为城市更新的适用范围及条件、城市更新的工作流程、以及城市更新有关支持政策。

（一）城市更新适用范围及条件

  根据大连城市更新办法规定，开展城市更新的行政区域限于市中心城区即中山区、西岗区、沙河口区、甘井子区和高新园区的建成区范围。前述行政区域内存在下列情形的，可根据规定进行综合整治或者拆除重建的城市更新：

1. 城市基础设施和公共服务设施急需完善；
2. 环境恶劣或者存在重大安全隐患；
3. 现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合经济社会发展要求，影响城市规划实施；
4. 经市人民政府认定的其他情形。

（二）城市更新工作机制

   根据大连城市更新办法，城市更新设立城市更新工作领导小组作为统筹机构，在具体实施执行层面由各区政府或先导区管委会作为区域范围内的城市更新工作责任主体。

（三）城市更新工作流程

   如上文所述，从条文规定内容可以将大连市城市更新项目划分为大致四个阶段：城市更新项目申报、城市更新项目计划制定及审批、城市更新项目实施方案编制及审议、城市更新项目实施。

（四）城市更新配套支持政策

   根据大连城市更新办法，针对城市更新项目提供的支持类型及内容主要在以下方面：

1.关于土地使用权及所有权变动方式上，不局限于协议搬迁单一变动方式，允许采取房屋征收、房屋买卖、资产划转、股份合作等多种方式进行。

2.对于城市更新如涉及国有土地使用权及房屋所有权变动的，允许通过市场租赁方式取得原建筑物使用权。

3.对于更新项目发展国家及大连市支持的新产业、新业态的，可以享受5年的过渡政策。过渡期限内可按照原用途、原权利类型方式使用土地，期限届满可以直接以协议方式办理新的用地手续。

4.对于更新项目的供地，根据规定可以采取划拨、协议出让、公开招拍挂、租赁、作价出资（入股）等方式办理用地手续。

四、大连城市更新办法的亮点和待完善相关建议

（一）大连城市更新办法的亮点

   1.根据地块实际可单独或者组合采取拆除重建更新和综合整治的方式推动更新实施

   各地区城市更新法规政策对于城市更新的方式一般都会区分为进行“微更新”的综合整治城市更新，以及进行全部推倒重建的拆除重建城市更新。一般情况下，综合整治城市更新与拆除重建城市更新是并行不悖的两种更新模式以及路径，如深圳、东莞等地区皆是如此。大连市对口合作的上海市虽然未明确规定综合整治的城市更新实施模式，但是也未明确综合整治类城市更新模式与拆除重建类城市更新可以单独或组合方式进行实施。大连城市更新办法允许根据地块实际情况综合采取拆除重建、综合整治方式推动片区更新实施是较为少见。我们认为综合采取拆除重建、综合整治方式推动片区更新与住建部发布的《关于在城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》精神符合。一方面既可以通过拆除重建方式改善老旧片区公共配套设施落后、环境恶劣或重大安全隐患的面貌，另一方面对于不需要进行拆除重建的建筑物可通过综合整治的方式提升公共配套设施等予以改善，减少大拆大建带来的各种负面影响。

   2.更新方向为新产业、新业态的可适用过渡期政策

   国内城市更新活动自深圳发端已有十几年。随着深圳城市更新发展的实践及经验的传播，无论是政府还是社会各界也普遍认识到城市更新并非仅仅只是拆除重建原址回迁，亦可通过城市更新推动产业升级、提升城市品质和面貌。大连城市更新办法虽然仅有短短二十八条，但仍不掩大连市通过城市更新带动产业升级的渴求。大连城市更新办法对于产业升级做法的支持如同不少地区一样，对于更新方向为国家及大连市支持的新产业、新业态的，搭建绿色通道，如可直接以协议方式办理用地手续。此外，根据大连城市更新办法，对于发展新产业、新业态的，可享有5年过渡期政策，在过渡期内可以按原用途、原权利类型继续使用土地。这一过渡期政策的制定有利于更新区域内的产业保持衔接以及平稳过渡，减少因城市更新产业升级造成旧产业、旧业骤然停止产生的损失。

   3.城市更新供地可采取多种形式

   国内大多数地区城市更新供地基本上采取协议出让方式。根据大连城市更新办法规定，城市更新项目办理用地手续的方式除了协议出让外，还可以通过划拨、公开招拍挂出让（含带方案招拍挂）、租赁、作价出资（入股）等方式进行供地。城市更新项目中，供地方式的多样性本质上体现出当地政府对于推动城市更新的大力支持。

（二）大连城市更新办法待完善的相关建议

   大连是辽宁省第二个发布城市更新地方政府规章的城市。大连城市更新办法的制定有利于推动地区城市更新活动的开展，让城市更新活动有法有据可依。在研究大连城市更新办法过程中，我们也发现大连城市更新办法存在着诸多需要完善的之处，对此提出相应完善建议，以供大连市有关部门在后续制定城市更新办法实施细则或者其他有关配套文件时进行参考：

   1.关于城市更新项目政府主导与更新自主性平衡的问题

   从大连城市更新办法全文可以看出，大连城市更新的开展实际上是政府主导型。城市更新项目的发起、实施方案的编制甚至实施均是政府及有关部门负责。根据大连城市更新办法规定，各区政府（先导区管委会）为属地城市更新工作责任主体，负责更新项目的申报工作。由政府负责城市更新项目的申报因为行政力量介入所以能够快速推进相应工作开展，但这种单一型、单向性的申报制度也可能产生侵害意向更新范围内权利主体自主选择权利的问题。

   具体而言，在申报过程中可能存在因为政府工作的疏忽或者其他因素导致符合条件的更新项目未进行申报的情形。反之，也可能存在各区政府予以申报的项目，意向更新范围内的权利主体并没有相应改造的意愿，甚至可能都未能超过双三分之二的比例。这两种情况下都涉及到政府在主导城市更新项目以及负责更新项目申报过程中处理权利主体改造自主性的问题。目前大连城市更新办法对此并未进行涉及。关于前一种情况，我们认为对于政府没有纳入申报范围且符合申报条件的，应构建相应的救济渠道或者自主申报的路径。关于后一种情况，则建议大连城市更新相关职责部门在制定相应配套文件时应考虑城市更新项目申报自主性选择问题。总而言之，更新项目可由政府主导并负责申报，但同样须经过相应权利主体的一致意愿或者绝大多数群体的意愿。

   2.关于项目实施主体的选择问题

   大连城市更新办法第十二条规定，各区政府（先导区管委会）可通过公开招投标、竞争性磋商或指定方式选择城市更新项目实施主体。从大连城市更新办法规定的内容来看，各区政府（先导区管委会）对于更新项目实施主体的选择本质上更类同于一种采购。但无论是与否，我们认为在市场主体选择过程中，除非相应拆除重建项目或者是综合整治项目的开展单纯是出于政府履行相应公共职责，采购之目的也是服务于政府机关，否则建议关于项目实施主体的选择均应采取竞争方式确定而不应进行指定。

   3.关于城市更新工作流程时限的问题

   大连城市更新办法在第三章规定了城市更新工作开展的流程，但是对于各流程中工作时限问题并未予以明确。从工作开展以及提高城市更新前期审批工作效率角度出发，我们建议大连市相关部门在制定城市更新办法实施细则或者配套文件时，明确不同流程中各部门进行审批、审议、编制论证报告或者项目实施方案的时限。各级政府及有关部门均应在规定的时限内完成相应动作，这样可以提高城市更新审批的效率。对于有意向进行更新的权利主体，以及有意向介入城市更新项目的其他市场主体可以保持合理的预测和期待。

   4.建议完善补充的其他问题

   综合整治城市更新项目如涉及加改扩建的，拆除重建城市更新项目涉及到土地使用权进行收回以及重新出让均会存在地价计收与缴纳的问题。在城市更新项目范围内，土地使用权地价款通常是项目实施主体进行项目投资经济测算的重要测算因子。更新项目中缴纳地价款的高低、计算方式也极大地影响项目的最终成本及收益，影响着权利主体是否决定同意申报，也影响着政府评估财政配套支持问题。对此，我们建议大连市城市更新有关职责部门在制定更新办法实施细则或者配套文件时对于城市更新项目中地价缴纳的规则予以补充和完善。

   拆除重建城市更新项目中涉及到既有建筑物的拆除以及重建后的回迁，对于既有建筑物的拆除涉及到相应建筑物房屋产权证书注销问题。因此，我们建议大连市城市更新有关职责部门在制定更新办法实施细则或者配套文件时对于城市更新项目中房屋产权证书注销的问题予以补充和完善。

   以上之外，需要逐步配套落地的规则还有很多，我们也相信，更新暂行办法只是第一步，大连拉开了城市更新的序幕，期待大连能够充分借鉴深圳等其他地区城市更新的成熟经验，结合本地区实际情况，逐步配套出台相关政策和规范性文件，让城市更新落地，为辽宁省试点更新提供实践经验，为大连的可持续发展注入新的强劲的动力。