城市更新中土地及建筑物信息核查的梳理与比较

一、土地及建筑物信息核查的内涵

   《深圳市城市更新办法实施细则》第四十条规定：“更新单元计划经市政府批准后，在城市更新单元规划编制之前，计划申报主体应当向主管部门申请对城市更新单元范围内的土地及建筑物信息进行核查、汇总。

   主管部门根据计划申报主体提供的土地使用权出让合同、用地批复、房地产证、旧屋村范围图、建设工程规划许可证、测绘报告、身份证明等材料，对城市更新单元范围内土地的性质、权属、功能、面积等进行核查，在20个工作日内将核查结果函复计划申报主体；并对地上建筑物的性质、面积等信息进行核查和汇总。”

   土地、建筑物信息核查是对城市更新项目拆除重建范围内土地和建筑物基础信息进行初步调查及情况汇总，核查结果是编制城市更新单元规划、审批和完善用地手续以及项目地价测算、核查单一主体形成的依据。土地及建筑物信息核查本身并非是确权的过程，其结果也不能作为土地和建筑物权属证明，但实操中通常认为核查结果对土地、建筑物等的确权有较大的参考意义。盖言之，土地、建筑物信息核查就是对拆除重建范围内的土地、建筑物范围、面积、权属以及权属来源、性质、用途及其变更进行文档、信息资料梳理和汇总的过程。

二、土地及建筑物信息核查的内容及流程

（一）土地及建筑物信息核查的具体内容

1、现行深圳市城市更新政策规定中土地及建筑物信息核查的具体内容

   《深圳市城市更新历史用地处置暂行规定》第五条规定，城市更新单元计划经市政府批准后，在城市更新单元规划编制之前，计划申报主体应当向市规划国土主管部门申请对城市更新单元范围内的土地、建筑物信息进行核查、汇总，并提交相关申请资料。

   根据《深圳市城市更新土地、建筑物信息核查及历史用地处置操作规程（试行）》（下称“规程”）规定：“计划申报主体申请土地、建筑物信息核查、汇总的，管理局应当根据档案、地籍产权管理系统等记载的的基础资料，结合申报主体提交的申请资料进行核查，申请核查的范围与已批准的拆除范围不一致的，按照申请的范围进行核查、汇总。（一）土地核查内容1.土地范围、面积；2.征（转）地协议签订及补偿情况；3.土地权属情况；4.基于土地变更调查的土地利用现状；5.土地整备情况。（二）建筑物核查、汇总内容1.核查建筑物合法建筑物面积及用途；2.汇总建筑物现状建筑面积。”

2、深圳市城市更新土地及建筑物信息核查专门规定中具体内容的展望

   2018年4月26日，深圳市规划国土委员会发布的《深圳市拆除重建类城市更新土地、建筑物信息核查及历史用地处置规定（征求意见稿）》（下称“规定（征求意见稿）”）[1]对土地、建筑物核查规定如下：“区城市更新职能部门受理土地、建筑物信息核查申请后，应当根据档案等基础资料，结合申报主体提交的申请材料对土地面积、土地权属、建筑物面积等内容进行核查，在20个工作日内将核查结果函复申报主体”。

   对比规程和规定（征求意见稿）前后两个关于土地、建筑物信息核查的专门规定，表面上似乎规定（征求意见稿）对于土地、建筑物信息核查的内容有所减少，但详细考察该征求意见稿关于提交信息核查申请材料的参考文本及要求、附件申请表格等，发现实际上与规程要求需要核查土地、建筑物的具体内容实则并无二致。目前，实践中除了对上述要求的土地及建筑物信息内容进行核查外，根据各地块的不同情况，主管部门还对地质灾害情况危险性、隐患点的有关情况、城市更新单元是否在基本生态控制线范围等进行核查汇总。

（二）土地及建筑物信息核查的流程

   根据土地、建筑物信息核查相关专门规定，土地、建筑物信息核查的流程大致可总结如下：

   土地、建筑物信息核查结果通常包含《土地信息一览表》、《建筑物信息一览表》、《土地征转补偿信息图》、《土地权属图》和《建筑物信息图》等内容。

三、深圳各区关于土地及建筑物信息核查具体操作规定

（一）各区关于土地及建筑物信息核查的普遍性规定

   比较考察深圳市各区关于土地、建筑物信息核查的具体规定，发现各区对土地、建筑信息核查的有关规定基本置于本区的城市更新实施办法中。具体而言，各区在本区的城市更新实施办法中，基本都有关于土地、建筑物信息核查单独成章的具体规定；但也有例外，如福田区和龙岗区，则是归置于更新单元计划与规划审批管理等章节，而宝安区有专门的规则。

   以罗湖区为例，其在《深圳市罗湖区城市更新实施办法(试行)》“第三章 土地、建筑物信息核查”章节列明计划申报主体申请土地、建筑物信息核查应提供的申请表、权属证明文件、建筑物现状测绘报告、土地、建筑物信息一览表及相关图示、涉及土地征（转）的，提供相关证明材料等材料，明确主管部门核查的依据、期限、内容，并要求形成核查意见或结果，函复计划申报主体。”

   其他各区如福田区、盐田区、南山区、龙华区、坪山区、大鹏新区等关于土地、建筑物信息核查内容、流程、归口负责部门、期限、要求等与罗湖区相差不大。

（二）宝安区关于土地及建筑物信息核查特殊规定

   宝安区因在城市更新政策上推行独特的“1+12”城市更新政策系列规定，故对于土地、建筑物信息核查有相应专门的规则。宝安区为解决城市更新项目土地权属认定问题及信息核查问题，专门制定《宝安区城市更新项目土地认定规则》，详细列举了可直接确认为合法用地类型的土地和经处理可认定为合法用地类型的土地，方便了信息核查过程中权属的认定：

 1、可直接确认为合法用地类型。

（1）房地产证、土地出让合同、竣工项目处理决定书、土地权属证明文件和规划确认文件；

（2）非农建设用地，主要是根据深府〔2004〕102 号文规定所确定的指标中已划定或未落实的非农建设用地；

（3）旧屋村用地，主要是根据《深圳市宝安区、龙岗区、光明新区及坪山新区拆除重建类城市更新单元旧屋村范围认定办法(试行)》(深规土〔2010〕439号)认定的范围；   

（4）已按历史遗留违法建筑处理用地(即“两规”)；

（5）国有土地使用证；

（6）集体土地使用证；

（7）由原宝安县代为行使规划国土职能的单位签署的基建委托合同书(建房合作书) 能有效确定使用范围的；

（8）经原县级人民政府或国土管理部门已核发用地批文的划拨用地、征地返还地、同富裕工程、非农建设用地(不属于根据深府〔2004〕102号文规定所确定的指标中已划定或未落实的非农建设用地)范围清晰,批地功能与实际功能一致的。

2、经处理可认定为合法用地类型。

（1）国有土地使用，集体土地、由原宝安县代为行使规划国土职能的单位签署的基建委托合同书(建房合作书)，用地范围不明确的,用地单位实际已建成并占用至今,通过地籍调查和分宗定界等程序确定后,可确认为合法用地。

（2）70个历史遗留项目，按照《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干规定》(粤府〔2009〕78号)文的有关规定理顺经济关系后可视为完成确权。

3. 已划定拟申报城市更新单元拆除范围,经核算,合法用地在大于50%小于 60%之间的按照“两规”处理规定,简易处理后可确认为合法用地。
4. 《房屋所有权证》，按照《关于加强房地产登记历史遗留问题处理工作的若干意见》(深府〔2010〕66号)处理,取得土地权属证明文件和规划 确认文件可认定为合法用地。
5. 特殊情形，如经县级以上人民政府依法确定土地使用权的用地。

四、城市更新与棚户区改造中土地及建筑物信息核查比较考察

（一）深圳市棚户区改造实施意见中土地及建筑物信息核查的要求

   目前深圳地区关于棚户区改造的有关政策规定都还在初步探索之中，除了市一级层面的政策规定外，仅有罗湖、宝安等区出台了关于棚改的详细规定或征求意见。具体到棚户区改造中有关土地、建筑物信息核查的规定，则初见于《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》中：“（十）调查老旧住宅区项目综合情况。街道办事处应当在完成老旧住宅区项目的土地与建筑物信息、住房产权、房屋质量、周边公共配套设施等综合情况调查的基础上，根据区主管部门编制的项目概念规划，征集居民改造意愿，提请市、区主管部门对未取得商品性质房地产证的住房信息进行核查，并对项目进行初审。初审合格的项目，报区主管部门审核。核查中发现存在违反我市住房改革政策行为的，市、区主管部门根据相关规定予以处理。”

（二）罗湖区、宝安区棚改规定中关于土地及建筑物信息核查的详细内容

1、罗湖区棚改实施办法关于土地及建筑物信息核查的内容与规定

   《深圳市罗湖区棚户区改造实施办法（试行）（征求意见稿）》中第二十三条规定：“项目实施主体向市不动产登记中心罗湖盐田登记所、区城市更新局、区住房建设局、申请土地、建筑物和住房产权信息核查。申请时，应提交下列资料：

   （一）土地、建筑物、住房产权信息核查申请函；

   （二）需要核查的房屋列表清单；

   （三）项目实施主体确认文件；

   （四）相关部门或单位要求的其他资料。

   第二十四条 市不动产登进中心罗湖盐田登记所、区城市更新局、区住房建设局，自受理之日起30日内完成核查，并书面反馈项目实施主体。

2、宝安区棚改实施细则关于土地及建筑物信息核查的内容与规定

   《深圳市宝安区棚户区改造实施细则（征求意见稿）》

   第七条 区规划国土部门主要职责如下：

   （一）依职能配合街道办事处对土地和建筑物信息、住房权属等情况的摸底调查；

   （二）根据实施主体的申请，依职能核查项目范围内的土地、建筑物等相关信息；

   第十八条 【申请开展前期工作的条件】业委会或社区工作站、街道办事处在申请开展前期工作前，应依序完成下列准备工作：

   （三）汇总项目范围内的土地与建筑物信息、住房产权信息。

   第二十八条 【权属核查】实施主体通知建筑物权利主体提供权属证明资料，并根据需要向区规划国土部门和深圳市不动产登记机构申请对项目范围内的土地及建筑物进行信息核查，初步确定被搬迁人，经公示和异议处理程序后，最终确定被搬迁人。

   街道办事处负责协调相关部门配合实施主体的权属核查，及时、妥善处理权属核查过程中的信访维稳事件。

   项目范围内土地及建筑物的权属核查及认定规则由区主管部门另行制定。

（三）城市更新与棚户区改造中土地及建筑物信息核查之比较

   比较城市更新与棚户区改造中土地、建筑物信息核查可知，土地、建筑物信息核查均是为后续开展的相应确权工作提供重要参考和依据，但因为城市更新与棚户区改造涉及的土地及建筑物性质、类型存在不同，从而相关的土地、建筑物信息核查内容以及流程也存在差异，具述如下：

   1、开展时间节点不同

   城市更新中土地、建筑物信息核查是在更新单元计划纳入城市更新计划之后，在城市更新单元规划编制之前；而棚户区改造中土地、建筑物信息核查是在棚改项目计划申报之前就已经启动。

   2、受理核查主管部门不同

   城市更新中土地、建筑物信息核查的受理主要是城市更新局、城市更新办等城市更新职能部门及规划国土部门；而棚户区改造中土地、建筑物信息核查是可能负责核查受理的部门有规划国土部门、不动产登记中心、住建部门、区城市更新局。

   3、主要流程不同

   城市更新中土地、建筑物信息核查流程简而言之就是计划申报主体申请信息核查并提交相应材料，主管部门进行核查并函复结果，然后归档；而棚户区改造中土地、建筑物信息核查通常在项目申报之前会由街道办进行摸底调查并进行土地、建筑物、住房权属信息汇总，然后再由建筑物权利主体提交材料，项目实施主体申请信息核查。

   4、核查结果反馈方式不同

   城市更新中土地、建筑物信息核查在形成土地、建筑物信息核查结果后由主管部门函复计划申报主体，并将核查结果进行归档；而棚户区改造中土地、建筑物信息核查后将编写土地、建筑物、住房权属信息核查报告，并将核查结果进行公示。