《城市更新搬迁补偿法律实务》连载｜第二篇 第二章--城市更新搬迁补偿标准的变迁（上）

   据《2021年城市更新白皮书》统计的数据，截至2020年12月31日，在深圳地区列入城市更新单元计划公告项目共929个；进行了城市更新单元规划批复及公告项目共544个。截至2020年6月底，广州全市已批旧村改造项目57个，项目占地面积24.9平方公里。据不完全统计，自2018年东莞城市更新改革政策推行以来，2018年至2020年，东莞市共发布前期服务商招引/采购结果公示262个。[1]  城市更新在广东开展得如火如荼，佛山、中山、江门、惠州等地城市更新也在稳步推进。2021年8月10日，中华人民共和国住房和城乡建设部在官网发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》（以下简称“通知征求意见稿”）向社会公开征求意见。强调城市更新上升为国家战略，但绝非简单的拆旧建新，也不是单纯的房地产开发，而应为城市转型升级发展赋能。随着城市更新成为国家战略，城市更新将会在全国不同地区铺开，为城市的可持续发展及国家建设赋能。由此可见，城市更新已经从试点、局部开展到全国铺开，城市更新已经从摸索阶段开始逐步走向规范、成熟和完善的阶段。而这种完善和成熟，同样体现在搬迁补偿标准的演变上。

   城市更新项目其实有着较强的地域性和阶段性，在搬迁补偿标准上体现得尤为明显。不同地区的城市更新项目搬迁补偿标准存在差异，同一地区的城市更新项目搬迁补偿标准在不同时期不同阶段，补偿标准的具体内容也存在着区别。换言之，城市更新项目搬迁补偿标准不仅仅存在着简单的地域差异和时域差异，而且会因为市场环境、政策法规、项目具体情况等而产生变化。对城市更新搬迁补偿标准具体构成的析解，是讨论城市更新搬迁补偿标准变迁的前提。因此我们先阐述城市更新搬迁补偿标准的一般构成，继而讨论其变迁演化的相关问题，这也是我们撰写本章内容的逻辑顺序。 

一、城市更新搬迁补偿标准的一般构成

   解析城市更新项目搬迁补偿标准的基本内容，可大致将其划分为两大部分：物业补偿和货币补偿。物业补偿又称物业产权置换补偿，是对被搬迁权利人拥有所有权或者其他物权权利的永久性建筑物及相应土地使用权（部分项目存在对于构筑物、临时性建筑物也进行物业产权置换补偿的情形）按照一定的拆赔比进行产权置换，给予回迁新的补偿物业。货币补偿也称物业拆建受损权益货币补偿，一般是对被搬迁权利人（含物业权利人、租赁权利人等主体）因为城市更新项目拆除重建产生的受损权益按照一定的标准进行补偿。该种补偿一般是以货币金钱进行补偿，与物业产权置换补偿的内容和方式截然不同。物业拆建受损权益货币补偿一般包含装饰装修补偿、停产停业补偿、临时安置补偿费用、搬迁费用、构筑物/临时建筑物补偿费、签约奖励、搬迁奖励等具体细项。下面，我们具体展开来说。

（一）被搬迁物业产权置换补偿：

   物业产权置换一般是综合被搬迁物业的土地使用权来源、权属性质、建造情况、面积等相关情况按照一定的比例置换新的回迁物业。一般而言，对于土地使用权获得来源合法、报建及竣工手续齐全、进行了不动产权登记、容积率低的被搬迁物业，物业产权置换的比例会高一些；反之物业产权置换的比例则会低一些。不同地区城市更新项目搬迁补偿标准中物业产权置换标准通常会存在一定的差异。例如在深圳地区的城市更新项目中，当前对于具有合法产权的被搬迁物业一般是按照建筑面积1：1.2或套内1：1的比例进行产权置换。在广州地区的不少城市更新项目，特别是在城中村改造的项目中，通常以楼层进行区分。对于四层以下物业部分按现状或者房地产证证载面积进行以拆一补一的比例进行产权置换，四层以上的物业部分则进行货币补偿。东莞地区的城市更新，亦区分物业楼层按不同的系数进行物业补偿。

上海市人大常委会2021年8月10日发布的《上海市城市更新条例（草案）》（征求意见稿）第三十一条为城市更新中的协议置换，并规定旧住房更新过程中，因房屋功能提升等确需搬迁部分业主的，项目建设单位可以根据更新方案确定置换对象，予以房屋产权调换或者货币补偿，并签订置换协议，以实现建筑优化利用。产生争议的，依法通过协商、调解、诉讼等方式予以解决。在草案中并没有给出具体的执行标准，而是留给市场主体之间协商确定，这也与上海市城市更新的实践一脉相承。但核心没有变化，即尊重项目主体与搬迁补偿对象的意思自治和合意。

（二）物业拆建受损权益货币补偿：

   除重建类城市更新项目需要对被搬迁物业权利人的建筑物进行拆除，因此需要对被搬迁物业权利人因城市更新活动产生的受损权益作出的平等、公平的补偿。该补偿其中一部分是对被拆除的建筑物进行物业产权置换的补偿，因为新的补偿物业拆除重建的期间比较长，物业产权置换补偿并不足以弥补被搬迁物业权利人因此遭受的所有损失。因此，对于被搬迁物业权利人在拆除重建期间遭受的其他各项实际损失或可预期收益，可以进行货币补偿。一般而言，被搬迁物业权利人因城市更新活动各项权益受损获得的货币补偿包括装饰装修补偿、过渡期租金补偿、临时安置补偿费用、搬迁费用、构筑物/临时建筑物补偿费、签约奖励、搬迁奖励等具体内容。

   装饰装修补偿一般是指依据一定的标准对于被搬迁物业的已经存在的装饰装修（含添附）的价值按照一定的标准进行补偿。装饰装修补偿通常有三种做法：一种是拆迁人和被搬迁人双方协商一致达成的标准；一种是双方同意由一方或双方共同聘请专业房地产评估机构对被搬迁物业装修装修物的残值进行评估，从而确定补偿标准；还有一种是根据装饰装修的折旧情况采用按照一般市场价进行补偿。例如在深圳的城市更新项目中，针对不同的物业类型和用途，装修补偿物的补偿一般在人民币800元/㎡-1500元/㎡的标准区间。

   构筑物/临时建筑物补偿，是指被搬迁建筑物物业范围内存在构筑物或者临时建筑物情形时，对于这类非永久性建筑物因为城市更新活动被拆除造成的损失进行补偿。补偿的标准一般是参照建造成本或重置成本。

过渡期租金补偿，一般是在参照被搬迁物业所在区域政府指导租金标准基础上或参考市场标准进行货币补偿。

临时安置补偿，是针对被搬迁对象确保正常运营和经营的可持续性给予的安置补偿，在实践中可能包含经营场所变更、临时停产停业或歇业、员工遣散安置等相关内容。

   搬迁费，是针对被搬迁对象进行迁移给予的专项补偿。需要说明的是，搬迁费视具体情况存在较大差别，尤其是涉及大量机器设备甚至精密仪器的搬迁，或需要进行专业搬迁的情形。

   签约奖励、搬迁奖励则是为了鼓励被搬迁物业权利人尽快签订搬迁安置补偿协议，以及尽快向项目拆迁人移交房屋。因此，对于在不同时间期限签订、移交被搬迁物业的权利人给予不同标准的奖励。奖励的内容包括货币、物业管理费、停车管理费优惠等。

   下面，我们给出深圳、广州、东莞三地城市更新项目的补偿示例，让大家有更为直观的了解。

（三）城市更新搬迁补偿标准构成示例：

①深圳某城市更新项目搬迁补偿标准

②广州某城市更新项目搬迁补偿标准

③东莞某城市更新项目搬迁安置补偿标准

二、引发城市更新搬迁补偿标准变迁的原因

（一）城市更新从粗放趋于成熟：

   相较于发达国家或者地区，内地城市更新发展最早的深圳，迄今方才走过十几个年头；其他发展更晚的地区，不少是最近才开始起步。市场经济活动决定上层制度，在城市更新发展过程中搬迁补偿标准的变迁亦是如此。城市更新的发展并非简单的项目数量的累加，而是裂变式的。这种裂变式发展在相当长的时间维度里至少包含三个基本面，这些基本面并非孤立隔绝，而是彼此关联的。

   第一个基本面，城市更新拆除重建活动启动较早的地区或试点地区项目数量的增加、改造范围面积的增加是城市更新市场发展第一个基本面。通过一大批早期的城市更新项目实践，积累了城市更新的初步经验，流程、规则得到了检验，多主体的参与和利益衡平完成了第一轮的交汇博弈，政府与市场主体的角色扮演和职责确立相对清晰，城市更新项目的实践经验有了第一批样本和参鉴。

   第二个基本面，城市更新拆除重建活动从起源较早地区或发展较为成熟地区向周边地区进行辐射影响，以点带面，是城市更新发展第二个基本面。以广东区域为例，城市更新从深圳发端，向周边的东莞、惠州、中山、珠海辐射；广东省的三旧改造，以广州为起点，向佛山、江门、肇庆等周边地区延展。从全国的视角来看，以深广为轴的城市更新辐射整个粤港澳大湾区；以上海、苏州为中心辐射整个长江三角洲地区；以北京为带动，影响整个华北地区；以重庆为带动，影响辐射西南地区。

   第三个基本面，受辐射或影响地区开始借鉴和引入，并探索契合本地区城市更新发展的路径，以及城市更新成熟的区域开始总结和反思，通过立法和规制提升实现迭代发展。城市更新的全国铺开，基于此，随着城市更新在不同切面上的裂变式发展，并且内生关联，相互影响，上层制度即城市更新项目中的搬迁补偿标准也深受影响。最为直接的表现是在城市更新发展过程中，不同地区的城市更新搬迁补偿标准如补偿方式相似或相同。一方面，不同地区在吸收借鉴成熟地区城市更新各项政策法规、制度及经验基础上，也需要结合不同地区经济发展水平和地域特殊性；另一方面，后来的城市更新项目借鉴吸收之前的项目也需要结合项目自身的具体情况和特殊性，制定符合项目实际的搬迁补偿标准。

（二）城市更新项目市场竞争日趋激烈：

   城市更新拆除重建改造这样一个市场或者说是一个行业，刚开始并不是一个香饽饽。因为城市更新项目流程复杂、周期长、沉没成本高企、资金投入大、需要处理的利益主体关系复杂，因此刚开始进入到市场里的项目开发企业数量有限，竞争也较小。此外，早期城市更新利润高的优质项目也较多，因此市场竞争并不激烈。随着经济发展快速地区在经济发展中土地供需矛盾进一步突出，特别是土地一级市场土地供应急剧萎缩，迫使不少房地产开发企业转向其他路径获取可供开发的土地资源，而最大的领域就是存量市场。在经济发展迅速的粤港湾大湾区不少城市，城市更新逐渐成为房地产开发企业抢占市场和逐鹿的红海，城市更新项目市场竞争逐渐白热化。两个例子足以说明。一是深圳目前几乎不存在没有进行过城市更新项目可行性论证和筛查的区域；二是东莞在2018年进行城市更新政策改革之后，各大房企以及本土企业对于各镇街优质城市更新项目的争夺非常激烈，经常存在一个项目前期服务商竞争者有将近10家。

   在城市更新项目市场竞争环境逐渐激烈的市场情势之下，项目开发企业为了推动城市更新项目进度或者增加获取项目的筹码，对于城市更新项目搬迁补偿标准在制定过程中会更加多考虑被搬迁物业权利人的个性化需求。城市更新项目市场环境越是激烈，搬迁补偿成本也会因此而水涨船高。不少项目开发企业改变策略，将城市更新项目搬迁补偿标准公开、透明化，甚至让权利人有条件地参与到搬迁补偿标准的制定中来。如此种种，也会导致城市更新搬迁补偿标准发生变化。当然，这种变化更趋向市场，更趋向公平合理。

（三）政府的规制和引导就位，城市更新项目贡献率逐步提升：

   城市更新在刚起步发展时规制相对弱势，无论是市场主体，还是政府管理部门，大家都是摸着石头过河，边摸索边发展，边发展边总结，边总结边上升到政策法规规制层面。在这个过程中，政府的定位和职能也在发生变化。城市更新从当初的政府组织，到“政府搭台，企业唱戏”，再到现在的“市场参与，政府监管”，政府对于城市更新的规范和引导逐步就位，更强调引导和监管。以深圳为例，深圳从2007年开始尝试城市更新立法规制，2009年出台《深圳市城市更新办法（试行）》，2012年出台《实施细则》，还随之针对各类具体的问题出台了一百多项规范性文件，2020年12月29日出台《深圳经济特区城市更新条例》。大家看到的更多也许只是规范在逐渐完善，政府定位和职能在逐步转变，项目的管控越来越全面而且趋于严格。可以看出，政府对项目的管控，从早期的政府推动，到后面的“政府搭台、企业唱戏”，再到政府强监管，项目高贡献，公共利益先行，物业权利人合法权益保障，使得城市更新项目的参与门槛越来越高，城市更新已经从早期的较为粗放的阶段过度到高质量发展阶段。通过政府的规制和引导，市场进入到有序发展的阶段，参与的企业也开始分流，行业开始整合调整，以适应新的环境和要求。在这个过程中，城市更新的搬迁补偿标准也随之发生变化。

   在城市更新发展的早期政策法规规制缺乏的情况下，市场主体与被搬迁人之间信息不对称，城市更新搬迁补偿标准制定的随意性较高，是否公平合理存在着较大的不确定性。随着城市更新政策法规体系的完善，对于城市更新的搬迁补偿标也提出了相应的要求，比如补偿方式、标准的确定、具体标准。同时，随着政策法规层面对于国有资产以及集体资产监管趋势的加强，政府机关、事业单位、集体经济组织在搬迁安置补偿中，引入评估机构，将评估机构对被搬迁物业的价值评估结果作为双方进行搬迁补偿谈判的基础。相应的规制客观上促进城市更新搬迁补偿标准更加公平合理。2021年3月1日正式实施的《深圳经济特区城市更新条例》对于旧住宅区拆除重建城市更新项目搬迁补偿标准的统一上升到地方法规层面，明确规定按照套内面积不少于一比一的比例进行补偿。这也将会进一步对正在进行中或其后实施的城市更新项目搬迁补偿标准产生影响。

   另一个需要提及的就是项目贡献率的逐步上升，由此引发利益的博弈发生变化。深圳的土地贡献及公共建设配套从早期的15%左右逐步提升，现在平均贡献率在40%左右，对于城市更新项目而言，能不能算得过来账，是项目能否立项和启动的前提。高贡献压缩了利润空间，而搬迁补偿又是成本支出的大头，搬迁补偿标准自然受到直接的冲击和影响。

   深圳之外，广州、东莞、佛山等地也是如此，在补偿内容、补偿标准上也出现了不断的创新和调整，道理是一样的，源出同宗。我们也关注到，重庆市2021年6月16日颁布了《重庆市城市更新办法》，该办法第四条规定，城市更新主要内容包括完善生活功能、补齐公共设施短板，完善产业功能、打造就业创新载体，完善生态功能、保护修复绿地绿廊绿道，完善人文功能、积淀文化元素魅力，完善安全功能、增强防灾减灾能力。虽然该办法目前的相关规定还处在框架规范的状态，但从其实施内容来看，同样非常关注和强调项目贡献。这是一种趋势，即政府调动社会资本来进行城市可持续发展建设，通过不断的贡献和配套来解决城市功能的提升和完善。