《城市更新搬迁补偿法律实务》连载｜第二篇 第二章--城市更新搬迁补偿标准的变迁（下）

   在上篇文章中我们讨论了城市更新搬迁补偿标准的一般构成和引发城市更新搬迁补偿标准变迁的原因，本篇文章主要是关于我们对于城市更新搬迁补偿标准变迁趋势的认识和分析。承接上篇文章内容如下：

• 城市更新搬迁补偿标准变迁的趋势

   内地城市更新发端于深圳，至今已走过了十几个年头。除深圳外其他地区城市更新虽起步较晚，但发展也非常迅速。在城市更新发展过程中，搬迁安置补偿的标准也在悄然变迁。横向比较而言，城市更新搬迁补偿标准，不同地区的城市更新搬迁补偿标准也存在着差异，并在相互借鉴的基础上演变。纵向比较而言，同一地区城市更新在不同的发展阶段其搬迁安置补偿标准会产生变迁。
   我们在梳理城市更新发展较为成熟的粤港澳大湾区的深圳、广州、东莞等地区城市更新搬迁补偿实务基础上，结合上海、苏州、北京等地的城市更新实践，发现城市更新搬迁补偿标准存在着如下演变的趋势。

（一）虽有个性化存在，但城市更新搬迁补偿标准总体趋于统一:
   1.不同地区的城市更新搬迁补偿标准的趋同性更加明显城市更新不同地区的搬迁补偿标准存在着一定的差异，但是构成基本趋同，主要包含物业产权置换补偿以及被搬迁物业损失货币补偿两个方面。不同地区的搬迁补偿标准虽然存在着一定区别，但是其搬迁补偿的目标及主要内容却是趋同，甚至存在着相互借鉴的情况。从上述表格可以看出，广州地区城市更新项目与东莞地区城市更新项目在被搬迁物业产权置换拆赔比上，均进行了细化，根据不同楼层（一般区分界点为三层或四层以下及以上）的被搬迁物业区分拆赔比和补偿标准。又如深圳地区和东莞地区关于被搬迁物业损失货币补偿的类型划分也存在着很大的一致性。再如，从上述表格可以看出，广州、深圳、东莞三个地区对于过渡期安置补偿费用（广州称之为“临迁费”）标准的确定均参照了市场租金标准。
   2.同一地区城市更新搬迁补偿逐渐形成市场相对统一的标准以深圳为例，早期的城市更新项目相应政策规定并不完善，市场较为混乱。在城市更新项目拆迁补偿中亦不乏存在扰乱市场秩序、恶性竞争的现象。2012年，深圳两家颇具实力的房地产开发企业在争夺某村旧改时，将搬迁补偿物业回迁安置的拆赔比，从1:1.2提高到1:1.33再到1:1.4，严重偏离了市场平均水平，创下《深圳市城市更新实施办法》颁布以来拆赔比的最高纪录。如此高的拆赔比实质上扰乱了市场，并不利于城市更新项目的推进，长此以往极易造成不同项目业主之间攀比的心态高涨，伤害的是整个城市更新生态和市场环境。当前，在深圳市城市更新已然走过十几载，有关城市更新的各项规则体系已经比较健全完善。城市更新搬迁补偿标准经过十多年的实践和规范，天价“拆赔比”的极端个例基本上已不复存在。在规则逐渐清晰透明的现在，无论是项目开发商还是被搬迁物业权利人均已经更加理性，拆赔的预期更加理性、切合实际。不同的城市更新项目拆迁补偿标准也相对趋向于统一，有了市场各方普遍接受的空间。例如深圳地区城市更新项目中被搬迁物业回迁安置拆赔比已基本在1:1至1:1.2的区间范围，具体因各个不同项目所在区位的密度分区、项目的规划指标、拆迁面积、被拆迁范围建筑物密度及容积率等客观情况或因素影响而存在部分差异。
   3.城市更新搬迁补偿标准在统一化趋势下兼存个性化一千个读者的眼中有一千个哈姆雷特，一千个城市更新项目就有一千个搬迁补偿标准。无论是在城市更新发展较为成熟的深圳、广州、东莞等地区还是城市更新起步相对较晚的北京、上海等地，即使是同一类型的城市更新项目也比较难找到两个完全相同的搬迁补偿标准。以广州的城市更新项目为例，涉及城中村的城市更新项目搬迁补偿安置工作以及搬迁补偿标准大都遵从“政府主导、一村一策”的原则。但不同城市更新项目在主要补偿标准上又存在着类同性、统一化的特征。如对城中村被搬迁物业进行物业产权置换补偿一般均以四层为界限，四层以下进行物业产权置换补偿，四层以上基本进行货币补偿。此外，广州地区城市更新项目还存在着对于本村居民以及非本村居民的搬迁补偿标准存在着较大的差异这一共同现象。广州黄埔区洋田村旧村城市更新项目中，出现了首个按照人头进行置换回迁物业的方案。该项目将所有被搬迁物业权利人区分为三类，按照不同的标准进行物业产权置换，最高补偿不超过120㎡/人。
城市更新搬迁补偿标准个性化特征，还体现在搬迁物业回迁方面。当前，有的城市更新项目搬迁补偿标准中不仅有针对同一补偿内容的统一补偿标准，也存在根据被搬迁物业权利人需求给予定制化搬迁补偿方案的情况。在这类城市更新项目中，会将回迁业主对于回迁安置的特殊需求考虑进去。如一般会将被搬迁物业权利人关于车位的配比、商铺临街的选择、回迁建筑物规划设计的特殊要求考虑进去或征求意见，进而落实到回迁安置物业的建设中，满足被搬迁物业权利人定制化需求。

(二）城市更新搬迁补偿标准趋于公开化、透明化：

   城市更新项目开发企业对于搬迁补偿标准经历了从封闭、隐藏到开放、透明的历程。在城市更新发展的早期，因为规则的不完善，再加上城市更新项目开发企业认为补偿标准公开可能不利于搬迁补偿谈判，因此对于搬迁补偿标准基本上持以封闭的态度，并不全然进行公示公开。这种情况下，城市更新搬迁补偿标准公开的范围和程度受到控制或阻断，城市更新项目开发企业可能对不同的被搬迁物业权利人采用不同的搬迁补偿标准。但是实践证明，在一个城市更新单元内，适用不同的补偿标准是行不通的。深圳罗湖翠竹片区某项目前期开发商的黯然失败和退场即是例证。
随着城市更新的不断发展，一方面城市更新政策法规体系更加完善，另一方面政府对于城市更新的介入程度也逐渐加深，为城市更新搬迁补偿标准的公开化、透明化提供了契机。行政机关、事业单位、国有企业、集体经济组织拆迁补偿监管合法合规化的加强，也对城市更新搬迁补偿标准的公开化、透明化提出了要求。如东莞地区涉及到旧村的城市更新项目，基于监管的要求以及集体组织表决同意的需要，城市更新项目前期服务商均会将搬迁补偿安置方案进行公开、公示，以便村民充分了解、提出异议和意见，从而推进表决程序。
   当前城市更新项目开发企业在搬迁补偿过程中，更倾向于公开相应的搬迁补偿方案及标准，进行专门的讲解和宣传，将补偿的方式、补偿的类型、补偿的标准都一一列明。部分项目甚至存在将拆迁人、被搬迁物业权利人、集体经济组织各方补偿物业分配情况、项目利润空间等均进行较为充分的披露告知。城市更新项目开发企业通常会视具体情况披露项目被搬迁物业权利人获得补偿的利益总份额、项目开发企业基于项目贡献向政府无偿移交的利益份额、以及开发商所剩利润空间等，以明确各方利益所在，让搬迁补偿对象能够进行自主测算，创造有利的谈判氛围，营造一个公开透明的协商谈判环境。在各方利益分配情况、搬迁补偿标准公开沟通情况下，使得项目开发企业与被搬迁物业权利人的交互性更强、协商谈判更为充分、理性。在信息充分披露基础上的交互过程，实质上就是城市更新项目开发企业与被搬迁物业权利人共同寻找及锁定搬迁补偿标准的利益平衡点的过程，这个过程也是城市更新搬迁补偿标准公开化、透明的必然结果。

（三）城市更新搬迁补偿从市场化向规范化演进：

   城市更新活动基本上是市场起主导作用的改造项目，尚有别于政府起主导作用的征收或棚户区改造项目。因此，城市更新项目搬迁补偿标准也是市场主体根据不同项目的情况，在进行初步经济投资测算之后，与被搬迁物业权利人协商的结果，是市场化的产物。例如前文提到的两家房企在项目获取阶段对深圳某村旧改项目的争夺，从而竞相提高被搬迁物业产权置换拆赔比就是典型。东莞地区城市更新虽然在正式通过平台招引项目实施合作主体之前就已经初步确定搬迁安置补偿方案和标准，但是项目实施主体的选择采用的是价高者得的竞价模式。竞标意向者在政府及集体经济综合收益上报价越高，获得项目的可能性就越大，这本质上也是搬迁补偿标准市场化竞争的过程。
   从市场发展的动态观察，城市更新实质上是棚户区改造和传统意义上三旧改造项目发展的分支。拆除重建类城市更新项目与棚户区改造有很大的相似性，均是对于被拆迁范围内的建筑物进行拆除，需要对被拆迁（搬迁）物业权利人物业进行产权置换以及因此受损的权益进行补偿。棚户区改造项目拆迁补偿基本上采用或参照行政征收项目的拆迁补偿方式及标准。城市更新项目搬迁补偿标准在很大程度上也参照《国有土地房屋征收补偿条例》以及各地房屋征收补偿法规中的拆迁补偿标准。例如，深圳城市更新项目部分搬迁补偿标准细项直接适用的便是《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》中行政征收与补偿的标准，广州的城市更新项目则很大程度上参照和借鉴《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》。上海的城市更新虽强调市场主体与被搬迁人协商，但行业已经形成了较为趋同的补偿标准。北京的城市更新相继出台了1+4文件，同样把握的是政府推动、市场参与的原则。而对于补偿标准，同样需要在参鉴征收标准的基础上进行自主协商。在参照行政征收项目搬迁补偿标准的过程中，实质上就是城市更新搬迁补偿标准初步规范化的过程，让标准有据可依，让标准符合行业惯例，让标准变得公平合理。但城市更新是市场起主导作用的改造类经济活动，受市场波动的影响，城市更新搬迁补偿标准迈向规范化的过程教训惨重。在市场发展早期不成熟的阶段，无序规则状态下，项目开发商为了争夺项目，容易出现市场调节失灵的情形，产生了城市更新搬迁补偿标准上恶性竞争的局面。这也是政府逐渐加强对城市更新项目进行管控和引导的深层原因。
随着城市更新市场发展逐渐成熟，搬迁补偿标准的透明化、趋向公开化。一方面，城市更新搬迁补偿的市场平均标准逐渐得到更为广泛的接受和认同，无论是城市更新项目开发商还是被搬迁物业权利人对于搬迁补偿标准都有了相对理性的心理预期，双方之间的差距呈现缩小的趋势。另一方面，随着市场竞争越来越充分，越来越多的专业房地产企业得以产生并壮大发展，相对专业的城市更新服务市场也逐渐产生并迅速发展。此时，城市更新不同市场主体之间横向的行业性自治组织应运而生，例如城市更新开发企业协会。城市更新市场行业性自治组织集聚了市场上主流房地产开发企业，他们通过行业自治组织的平台相互交流沟通，互相借鉴，并制定关于城市更新搬迁补偿的指引性文件，形成了相对统一的搬迁补偿参考标准，以供协会会员企业进行参考使用，并向政府建言献策，推动政府规制更切合城市更新实践。以深圳城市更新开发企业协会为例，该协会目前的会员单位已经突破了600家，协会在服务企业、引导行业、建言献策、推动立法等方面发挥了积极而富有成效的作用，该协会也被评为5A级社会组织。 因此，在城市更新市场发展较为成熟的地区，城市更新搬迁补偿标准已然从无序状态到形成行业规则相对统一的状态，城市更新行业秩序更加规范。
   在城市更新发展较为成熟的地区，不仅出现城市更新搬迁补偿标准从市场化向规范化演进的趋势，还出现了向规制化演进的趋势。从法的渊源角度而言，关于城市更新搬迁补偿标准从市场化到规范化再到规制化，符合从市场经济规则到行业惯例再上升为上层经济组织法律法规的必然演进路径。随着城市更新不断发展，政府在不同程度上介入城市更新，甚至深入到搬迁补偿标准的制定。城市更新搬迁补偿标准由“政府介入、市场主导”过渡到“市场主导、政府监管”的状态。深圳市龙岗区城市更新局在2018年制定了《龙岗区拆除重建类城市更新项目房屋搬迁补偿安置方案编制指引》是深圳首个以行政管理机关身份制定搬迁补偿安置方案编制指引的行政区，虽然仍然是指引文件，已足见其规制化色彩。2020年，引起广泛关注的是关于城市更新第一部地方性法规《深圳经济特区城市更新条例》的制定及出台。该条例将旧住宅区拆除重建城市更新项目搬迁补偿标准的上升到地方法规立法层面，明确规定按照套内面积不少于一比一的比例进行补偿；对于其他合法建筑和历史违建的搬迁补偿标准，由市场主体与物业权利人参照本市房屋征收相关规定协商确定。该条例的出台，代表着城市更新搬迁补偿标准的政策法规规制化提升到了新的阶段和层次。上海市人大常委会2021年8月10日发布《上海市城市更新条例（征求意见稿）》，也表明上海城市更新的政策规制上升到立法规制。

（四）城市更新搬迁补偿标准更加公平合理科学：

   城市更新在发展过程中，搬迁补偿标准的公开化、透明化有利于搬迁补偿标准更加公平、合理、科学。从纵向维度观察，当前城市更新项目的搬迁补偿标准相较于早期的城市更新项目而言，这个变化体现得更加充分。严格而言，评价城市更新项目搬迁补偿标准是否公平合理，单纯以同一类型具体不同项目之间同一补偿标的的补偿标准高低作为参数，从而进行横向比较并不科学。在早期城市更新项目的搬迁补偿中，对构筑物、违建、临时性建筑物、非永久性固定建筑物进行补偿时，项目开发企业大多因为抢夺城市更新项目的原因，同意给予一定比例的物业产权置换补偿。这种补偿的方式及标准实际上带有城市更新发展的时代烙印。虽然更有利于被搬迁物业权利人，但也难言更为公平合理。公平合理是相对的，而非绝对。对违法建筑进行物业产权置换补偿会变相鼓励违建，有将违法建筑合法化的嫌疑，最终也会给整个城市更新市场种下“毒树之果”。这种补偿方式有违损失填补对等补偿的公平原则，也会无形加大被搬迁物业权利人对于搬迁补偿的心理预期，从长远来看得不偿失。实际上，这种做法已经被市场和时代淘汰。当前，在城市更新项目的搬迁补偿中，对于构筑物、临时性建筑的补偿，极少进行物业产权置换补偿，原则上以建造成本或者是重置成本并按照一定的标准进行货币补偿；对于违法建筑，原则上不予补偿，基于特殊背景或原因形成的历史违建，也更多结合具体情形给予一定的货币补偿，相较而言更加公平合理。
   城市更新项目的搬迁补偿过程是项目开发企业与被搬迁物业权利人充分协商谈判的过程。如果对于搬迁补偿标的现状价值判断产生分歧的情况下，如装饰装修的残值，难以达到搬补双方均认可的平衡点。早期城市更新因为市场化更为明显，加之控制搬迁补偿成本的需要，一般情况下很少像行政征收项目或者棚户区改造项目一样，聘请第三方独立房地产评估机构对于被搬迁物业进行价值评估。因此，相应公平合理性自然难以得到保障。在城市更新搬迁补偿中，以价值评估的结果作为搬迁补偿标准协商谈判的参考依据，无疑更为合理、公平。当前城市更新搬迁补偿中，一般情况下仍以搬补双方协商结果为主。在无法协商一致的情况下，或被搬迁物业权利人同意、要求的情况下，及时引入第三方独立房地产评估机构对于诸如装饰装修价值以及被搬迁物业其他补偿内容进行价值评估，然后以评估结果为参照进行搬迁补偿标准的协商，已基本成为行业的共识。